“依法推进清洁生产,全面开展重点企业清洁生产审核”系列专版·之二 加快构建国家三级体系推动重点企业清洁生产审核

　　重点企业清洁生产审核三级责任体系(以下简称“三级体系”)是指建立国家监督管理、省级监督实施和由有资质的机构实施清洁生产审核的体系。针对我国目前重点企业清洁生产审核工作中存在不适应问题，应尽快建立三级体系，推动重点企业清洁生产审核工作开展。

　　一.建立三级体系的重要性和迫切性

　　(一)是国家建立清洁生产审核管理体系的需要

　　我国清洁生产的形成和发展概括为三个阶段:

 　第一阶段，从1989年到1992年，为清洁生产引进消化阶段。1989年，联合国环境规划署提出推行清洁生产的行动计划后，清洁生产的理念和方法开始引入我国，有关部门和单位开始研究如何在我国推行清洁生产。1992年8月，国务院制定了《环境与发展十大对策》，提出:“新建、改建、扩建项目时，技术起点要高，尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。”清洁生产成为解决我国环境与发展问题的对策之一。

　　第二阶段，从1993年到2002年，为清洁生产的立法阶段。比如，在《节约能源法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等法律中，都增加了清洁生产这方面的内容。在这些法律的基础上，2002年6月29日，九届全国人大常委会第28次会议审议通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《促进法》)，该法是我国第一部以污染预防为主要内容的专门法律，是我国全面推行清洁生产的新里程碑，标志着我国清洁生产进入了法制化的轨道。

　　第三阶段，从2003年开始进入清洁生产有章可循阶段。国家发展和改革委员会和原国家环境保护总局于2004年8月16日制定并审议通过了《清洁生产审核暂行办法》，首次提出了“强制性清洁生产审核”。原国家环保总局于2005年12月13日出台了《重点企业清洁生产审核程序的规定》，重点指出了需要进行强制性清洁生产审核的工作程序和要求，这是清洁生产制度化、法律化非常重要的一步。为了充分发挥清洁生产对完成“十一五”污染物减排目标的促进作用，深入推进全国重点企业清洁生产工作的开展，环境保护部2008年7月1日下发了《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》，对清洁生产审核评估、验收做了规定。这些文件的出台，把《促进法》落实为可操作性的规章制度，使得我国清洁生产工作的开展有章可循。

　　至此，我国出台了相对全面的清洁生产法律、法规和制度，尤其是对重点企业清洁生产审核的法律体系和规章制度体系已经基本建成，但是，国家推进清洁生产的组织体系相对落后，审核机构行为不规范，没有明确专门的机构对其进行指导和管理。任何法律、法规制度的贯彻执行最终都要由组织体系去完成，重点企业清洁生产审核也一样，只有建立强有力的和完善的组织规范体系，才能真正贯彻落实国家的相关法律、法规和政策制度。

　　(二)急需在全国范围内加快大面积展开

　　1.清洁生产是解决减排任务深层次矛盾的重要手段

　　《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。“十一五”污染减排的两项约束性指标为:到2010年，化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降10％，即全国化学需氧量由2005年的1414.2万吨减少到1272.8万吨，二氧化硫排放量由2549.4万吨减少到2294.4万吨。经过各方面的努力，2007年，全国化学需氧量排放量1381.8万吨，比上年下降3.2％；二氧化硫排放量2468.1万吨，比上年下降4.7％。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降2.3％、3.2％，首次实现双下降。

　　但是我们必须看到，污染减排任务仍然很艰巨，近几年污染物减排主要靠的是末端治理和结构调整。目前我国已进入重化工阶段的中后期，石油加工，炼焦及核燃料加工业，化学原料及化学制品制造业，黑色金属冶炼及压延加工业，有色金属冶炼及压延加工业，电力、热力的生产与供应业，以及建筑业这7个行业的二氧化硫排放量占全国二氧化硫排放量的78.4％(2006年数据)，今后这些行业还要快速发展。按照2000年排放强度，全国污染物排放总量到2020年至少会翻4倍，单靠末端削减和结构调整无法满足总量削减的要求。

　　末端处理在污染治理初期是非常有效和快捷的手段，但是它解决的只是表层问题，而不能根本解决问题。国外经验表明，“末端治理＋结构调整＋科技进步”是解决污染问题的最佳途径，最终要依靠科技进步，才能解决经济发展可能产生的环境问题。清洁生产依靠科技进步，有效地预防污染物的产生，从长远看，还是要通过清洁生产，依靠技术进步，实现污染物减排。

　　2.清洁生产审核已经取得了很大成绩

　　2004年国家制定《清洁生产审核暂行办法》后，清洁生产审核取得了很大的进展。仅从2004～2007年，全国就在纺织、化工、钢铁、电力、有色、建材、酿酒等20几个行业开展了7624家企业的清洁生产审核，其中重点企业强制性清洁生产审核2977家；完成验收3273家；提出清洁生产方案达12万个，其中实施的方案10.2万个。据统计，这4年全国清洁生产方案资金投入总计232.8亿元。

　　但是与污染物减排工作的要求相比，我国清洁生产工作推进速度还不是很快，还存在较大的差距。清洁生产审核咨询机构在2002年只有46家，截至2007年也只发展到了304家。究其原因是国家推进清洁生产审核工作中尚未建立国家层面的机构体系。只有在国家层面上设计不同层次的推行清洁生产审核的机构，才能把这一工作在全国大面积加速展开。

　　(三)急需提高清洁生产审核工作质量

　　早在2005年12月13日，原国家环保总局就出台了《重点企业清洁生产审核程序的规定》，提出各省、自治区、直辖市、计划单列市环境保护行政主管部门应组织或委托有关单位，对重点企业的清洁生产审核结果进行评审验收。

　　2008年7月1日国家环境保护部发布了《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》，要求加强清洁生产审核与现行环境管理制度的结合，规范管理清洁生产审核咨询机构，对清洁生产审核咨询机构进行定期评审，表彰优秀的清洁生产审核咨询机构，提高审核质量。

　　虽然我国在清洁生产审核方面取得了一系列进展，但是也存在着这样或者那样的问题，特别是在清洁生产审核质量上。有些企业对清洁生产认识不清，清洁生产审核工作只是走过场；有的清洁生产审核咨询机构业务能力有限，或者对企业不负责任，提出的清洁生产方案不合理、不科学，不按照规定内容、程序进行清洁生产审核，甚至套用其它企业的清洁生产审核报告。

　　总结我国多年来的经验，出现上述问题的根本原因是我国缺乏对清洁生产审核的监督和管理。

　　二.三级体系的框架构想

　　(一)三级机构各司其职

　　总的思路是三级机构，各司其职。从上到下，第一级是国家级技术管理机构:国家清洁生产中心；第二级是省级评估机构:包括各省、自治区、直辖市和计划单列市这一级别建立的清洁生产审核评估中心，且只能建立一个评估中心。第三级是咨询机构:指各地各单位(包括学校、科研机构、公司等)建立的清洁生产审核咨询机构，其职责是直接对企业提供清洁生产审核服务。

　　国家清洁生产中心从技术上指导和管理评估中心，评估中心从技术上指导和管理本辖区内的清洁生产审核咨询机构。

　　(二)监督机构和执行机构分离

　　重点企业清洁生产审核质量监督机构和清洁生产咨询机构分开。建立专门的评估机构承担清洁生产审核的监督工作，评估机构不能从事清洁生产审核咨询服务，反过来，清洁生产审核咨询服务机构也不能参与清洁生产审核的评估工作。

　　(三)建立专门的经费渠道

　　1.国家清洁生产中心代行环境保护部的相关行政职能，建立相应运行机制，逐步建立该项工作经费由国家财政支持的专门渠道。

　　2.各地评估中心代行同级环保行政主管部门的相关行政职能，建立相应运行机制，逐步建立该项工作经费由同级地方财政支持的专门渠道。

　　3.审核咨询机构按市场机制运行，从企业收取咨询服务费用。

　　三.各级机构的主要职责

　　(一)国家清洁生产中心的职责

　　1.作为环境保护部的直属事业单位，协助环境保护部提出全国重点企业清洁生产审核政策法规草案、制定全国清洁生产管理规章制度，承担全国重点企业清洁生产规划等任务；协助环境保护部对环境影响超越省级行政界区企业的清洁生产审核结果进行抽查。

　　2.负责全国清洁生产审核师的培训工作和资质管理工作，对评估中心的机构建设、制度建设、业务能力等进行指导和督查，负责各地清洁生产中心的备案工作。

　　3.组织开展清洁生产技术推广；承担清洁生产的宣传、信息传播；开展国家层面清洁生产领域的国际交流与合作等。

　　(二)清洁生产审核评估中心的职责

　　1.协助同级环保局确定本辖区重点企业，并在当地主要媒体上公布辖区内应当实施清洁生产审核的重点企业的名单，负责辖区内的清洁生产规划等。

　　2.对辖区内重点企业清洁生产审核进行评估，监督检查对这些企业进行清洁生产审核的咨询机构的工作质量和职业操守。对辖区内清洁生产审核机构的制度建设、业务能力等进行指导和考核。评估内容包括咨询机构履行合同情况、在清洁生产审核各阶段所起作用、独立提出清洁生产方案的能力等。

　　3.辖区内各种清洁生产技术的推广、清洁生产宣传、国际合作等。

　　(三)清洁生产审核咨询机构的职责

　　为企业提供清洁生产审核技术咨询服务，对企业负责。

　　1.组织开展清洁生产工作，为企业员工进行清洁生产知识培训，对企业进行现场调研、考察，选择审核重点、设置清洁生产目标。

　　2.为企业选择合理、科学、有效的清洁生产中/高费方案，审核重点能反应企业的主要问题。

　　3.提交完整、详实、质量合格的清洁生产审核报告等。

　　总之，面对日益严峻的资源和环境形势，要实现社会的可持续发展，我们任重而道远，要大力推进清洁生产。在完善清洁生产法制、法规和体制的基础上加快我国三级体系的建设，使得法律、法规和制度与机构体系紧密结合。只有建立完善的组织体系，并加强监管，提升服务能力，重点企业清洁生产审核工作才能不断开创新局面。